中国就业培训技术指导中心朱兵：国家职业技能鉴定质量管理理论、方法与实践（上）
来源： 更新时间：2012-07-10 阅读次数：
国家职业资格证书制度，指按照国家规定的职业技能标准或任职资格条件，通过政府认定的考核鉴定机构，对劳动者技能水平或职业资格进行客观公正科学规范的评价和鉴定，对合格者授予相应国家职业资格证书。作为国家职业资格证书制度重要组成部分的职业技能鉴定（以下简称鉴定）是对职业技能水平的标准参照型考核活动，由考核机构对劳动者从事某种职业应掌握的技术理论知识和实际操作能力做出客观测量和评价。
国家职业资格证书制度和鉴定事业已经发展十五年。十几年来，鉴定数量逐年增加，最近连续三年突破千万。目前全国已有近亿人（次）取得了职业资格证书。职业资格证书已成为连接职业教育和劳动力市场的重要纽带，用人单位招聘录用人员的重要凭证，劳动者就业的通行证。这一方面表明鉴定事业发展势头旺盛，另一方面也必然引起全社会对鉴定质量越来越多的关注。鉴定质量管理理论方法与实践经验是提升鉴定质量、树立职业资格证书社会公信力的基础保证，鉴定质量管理方法和控制技术研究是鉴定事业持续发展、科学发展的重要课题。
一、鉴定质量管理基础建设历程
法律法规依据的健全，机制、机构、队伍建设，方法技术研发应用，及丰富的实践，都是鉴定质量管理的基础。
（一）机构、队伍、机制建设
1．机构是质量管理的载体。1994年经中央机构编制委员会批准，劳动部职业技能鉴定中心正式成立。1996年《关于加强职业技能鉴定质量管理的通知》提出，鉴定要树立"社会效益和质量第一"的观念，建立质量保证体系，加强管理，规范秩序，强化监督检查，为企业和劳动者服务。同时要求加强鉴定所（站）基础工作，明确规范了考评员、命题、考务、证书、社会力量办学鉴定、异地考核、新职业（工种）标准制定、监督检查等管理。
1998年，成立中国就业培训技术指导中心（与劳动保障部职业技能鉴定中心合署办公，简称"部中心"）。2002年部中心成立质量督导办公室，承担鉴定质量管理方法技术研发与实践。2005年部办公厅发出《关于进一步加强职业技能鉴定质量管理有关工作的通知》（劳社厅函[2005]175号），要求各地区、各行业严格执行鉴定质量指标通报制度，加强鉴定质量管理组织机构和人员队伍建设，认真开展质量检查工作，对鉴定实行全过程质量控制，认真执行督导工作制度，加强鉴定机构质量管理认证工作，加大违规查处力度，加强考评人员和督导人员队伍建设，开展职业资格证书查询工作等。目前部分地区和行业鉴定中心设立了专门的质量管理部门，部分中心安排了专人负责质量管理工作，全国鉴定质量管理组织网络正在逐步形成。2008年人力资源和社会保障部组建，鉴定及评价工作迎来新的发展阶段。
2．队伍是质量管理的重要力量。2006年《关于进一步加强高技能人才评价工作的通知》（劳社部发[2006]22号）提出探索多元评价机制，强调保证高技能人才评价质量，加强对鉴定所（站）管理和监督，指导督促承担高技能人才评价的鉴定所（站）完善内部管理制度，建立质量保证责任制，分期分批开展鉴定机构质量管理体系（以下简称体系）认证工作。并要求加强基础建设，提出高级考评人员、质量督导人员、技术专家和管理人员四支队伍建设。这些年，部、地方、行业组织了大量培训研修活动，并为此开发了《国家职业技能鉴定教程》、《国家职业技能鉴定机构质量管理体系教程》等基础性书籍，督导、体系建设等指南也在编写中，这些对促进鉴定事业、提升质量管理理论、完善方法等发挥了重要作用。
为加强对鉴定质量管理工作监督检查，特别是随着《职业技能鉴定质量督导工作规则（试行）》（劳培司字[1997]49号）和《职业技能鉴定质量督导工作规程》（劳社培就司函[2003]126号）颁发，督导人员资格、管理、责权得到明确和规范，各地、各行业通过组织培训、派遣使用，逐步建立督导队伍。2003年《关于在部分职业技能鉴定机构中开展质量管理体系认证试点工作的通知》（劳社培就司函[2003]70号）启动体系认证试点工作。随着体系认证工作的开展，一支以掌握鉴定机构全面质量管理方法技术的高素质审核专家队伍逐步形成。加上数万管理人员和十几万考评人员队伍建设，十几年来，鉴定系统队伍建设取得了很大成绩。
3．工作机制是质量管理的基本保证。十几年来，部里定期召开全国职业技能开发工作会、全国鉴定工作会、行业特有工种鉴定协调工作座谈会等，总结经验，强调质量控制目标，部署鉴定管理阶段性任务；2005年开始召开全国鉴定系统质量工作会，公布年度鉴定质量报告。同时，积极开展鉴定业务项目开发和试点、全国检查评比和竞赛等，不定期组织各类经验交流、课题研讨和专家论证，建立了统一认识、协调创新、引领发展的良好机制。
（二）法律法规和研发实践
1．法律法规质量管理的依据。1994、1996、2007年中华人民共和国《劳动法》、《职业教育法》、《劳动合同法》、《就业促进法》等陆续出台，构成我国职业资格和技能评价法律体系。
1993年颁布的《职业技能鉴定规定》（劳部发[1993]134号）提出对鉴定机构实行监督检查。1994年原劳动部、人事部《关于颁发〈职业资格证书规定〉的通知》（劳部发[1994]98号）对职业资格证书进行了规范。特别是1995年《劳动法》实施后，企业工人技术等级考核制度逐步过渡到鉴定社会化管理体制。
2．过程和内容是质量管理关注焦点。鉴定系统从鉴定过程控制入手，对鉴定相关内容逐步规范。
（1）"以职业活动为导向，以职业能力为核心"，抓住标准开发的龙头。1999年《关于印发<实行就业准入的职业目录> 及有关问题的通知》(劳社培就司发[1999] 17号)颁布了调整后的《实行就业准入的职业目录》，原劳动社会保障部、国家质量技术监督局、国家统计局联合发出《关于颁布<中华人民共和国职业分类大典>的通知》(劳社部发[1999]18号)。主管部门积极组织和充分利用各行各业的专家力量，严格按照《国家职业标准制定技术规程》，已制订和颁布880个国家职业（工种）标准，完成188个职业（工种）国家职业资格培训教程。2004年部建立新职业信息发布制度，至今已发布114个新职业信息，分别收录到《职业分类大典》05、06、07年增补本。2005年部中心又编写了《专项职业能力鉴定规范编写要求》。命题水平直接关系鉴定有效性，1995年《关于建立国家职业技能鉴定试题库通知》（劳部发[1995]177号），1999年《关于启用职业技能鉴定国家题库的通知》（劳社部函［1999］154号）发出，国家题库网络运行管理得到规范。部中心组织命题质量评价等研究，按照《国家题库开发技术规程》严格控制题库开发。目前，已开发并投入使用的国家职业资格五、四、三级题库涉及128个职业，330个题库，国家职业资格二、一级题库（卷库）包括75个职业，1061套试卷，42个题库；国家题库总库还包括专项职业能力考核题库、院校职业资格认证题库、职业技能竞赛题库等多元化评价基础资源；省级地方分库覆盖所有省（自治区、直辖市），并在8个省的65个地市建立了地市级分库；8个行业部门建立了国家题库行业分库。考务管理涉及鉴定服务实现的关键过程，部中心1997年开发推广职业资格证书打印软件，同年开发全国鉴定统计软件，并从1998年起在全国鉴定统计工作会上使用。1998年起部中心组织开发国家鉴定考务管理系统软件。为配合该系统的推行，发出了《关于印发<职业技能鉴定考务管理编码方案>的通知》（劳社培就司函[2001]62号）。2001年国家鉴定考务管理系统通过技术鉴定会。2002年国家职业资格工作网建设启动。资格在线目标是凭借技术最终实现对鉴定活动控制，使非标准、随意性无法乘虚而入。作为这项工程的一部分，在线考务管理平台建设，正在鉴定考务管理系统开发使用等工作基础上加快研发。标准命题培训考务等工作平台、证书数据统计分析查询、质量信息交流、质量相关工作人员信息化管理等功能也不断丰富和完善。这一系列工作为提高鉴定公正性和权威性打下了坚实的质量规范基础。2005年《关于扩大职业技能鉴定机构质量管理体系认证试点工作的通知》（劳社厅函[2005]132号）颁发的《职业技能鉴定机构质量管理体系标准》（以下简称《体系标准》）总结综合、标准、命题、考核、证书、人员等管理及机构、设施设备、鉴定实施质量控制，对机构和过程质量控制点及检验评价予以明确。至此，鉴定管理和质量控制经历了理论到实践，经验发展到理论提升的持续发展历程。
（2）1998年起部中心先后实施秘书等15个职业全国统一鉴定，通过发出《关于印发<国家职业资格全国统一鉴定工作规程（试行）>的通知》（劳社厅函[2006]3号）及统一鉴定考务管理细则，推行"统考日"制度（劳社培就司函[2007]40号），应用远程实时监控技术等实践，加上《关于开展计算机及信息高新技术培训考核工作的通知》（劳部发[1996]19号）发出以来有关考试和能力测评项目的开发实施等工作，积累了过程质量控制经验，为全国鉴定工作起带动示范作用。部中心还开展职业资格证书制度专项治理和推进工作（《关于在美容等职业中开展职业资格培训与鉴定工作专项治理的通知》劳社厅函[2002]第184号），多方位探索和宣传质量建设。
（3）部中心通过积极推动校企合作，组织东部地区培训工程，远程职业培训建网、多媒体资源共享、开发高技能人才培养精品课程等工作，从培训角度开拓，获得的成果辅助了鉴定质量保障工作。
（4）通过组织技能人才评选表彰和竞赛等活动，建立技能人才最高奖励制度。1995年部里会同有关行业部门和各省市建立"中华技能大奖"和"全国技术能手"评选表彰制度。2002年增设"国家技能人才培育突出贡献奖"，表彰对培育技能人才有突出贡献的单位。国家领导人多次接见获奖人员，在社会上营造了重视技能人才的氛围。通过规范推动技能竞赛，大量技能人才脱颖而出，在全国乃至国际上展示了风采，我国技能评价和鉴定的质量得到了积极的宣传。
（5）鉴定系统注意借鉴国际经验，与国情紧密结合，创造中国特色鉴定质量管理模式。1995年中英职业技能标准与职业资格证书制度合作项目启动，通过核心技能标准开发、涉外秘书考试、与英国伦敦行业协会(C&G)合作等具体项目，研究借鉴职业标准和质量保障体系方面的经验；中韩、中美、中德合作项目等，通过技术援助、互访培训、考评研讨、国际证书管理研究等形式，在质量控制方面开展了大量学习、借鉴、开发活动。
3．质量标准是规范统一的必要条件。1999年《关于在职业培训工作中贯彻落实〈中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的若干意见》（劳社部发[1999]31号）规定"进一步健全职业技能鉴定组织实施系统，按照统一命题管理、统一考务管理、统一鉴定所站条件、统一考评人员资格和统一证书管理的原则，完善职业技能鉴定的质量保证体系。"2000年《关于大力推进职业资格证书制度建设的若干意见》（劳社部发[2000]27号）重申了上述"五统一"原则，并明确要求进一步完善鉴定管理规范和质量保证体系。统一的前提是建立标准。在总结鉴定质量发展历程和学习国际质量管理经验基础上，主管部门组织专家启动《体系标准》开发工作。2004年《关于健全技能人才评价体系推进职业技能鉴定工作和职业资格证书制度建设的意见》（劳社部发[2004]15号）提出健全评价体系，强化鉴定质量管理等重要管理要求，文件明确了"加快建立鉴定质量督导制度，推行鉴定机构质量认证标准，建立职业技能鉴定机构和考评人员年检制度"等多项质量管理方法。2005年《体系标准》正式颁布。
4．质量管理靠实践检验和发展。1997、2001、2006年三次全国范围的鉴定质量检查取得良好效果。特别是06年全国鉴定所（站）普查完成后，部发布鉴定所（站）优秀、撤消名单，初步建立鉴定所（站）红黑榜制度，即国家鉴定管理部门通过有效手段在全国鉴定系统中评定出优秀鉴定机构和不合格、严重违规及取消鉴定资格的机构，优秀上红榜、整改和撤消上黑榜的制度。06普查有多项重要创新：《关于开展全国职业技能鉴定所（站）质量普查工作的通知》（劳社厅函[2006]338号）明确了对通过体系认证的鉴定机构实行免检和推荐优秀政策；普查中运用多年质量管理方法和控制技术研究成果、以《体系标准》为依据的机构审核技术，突出了应用质量控制技术的质量督导新形象；普查在质量情况和指标、鉴定违规案件、证书管理、队伍建设情况等分析工作基础上展开，以红黑榜机制建立为总结，收到宣传推动质量建设的良好效果。
5．两条主线多种措施结合的质量管控体系形成。以系统管理思想为基础、对鉴定全过程和鉴定机构管理给予全方位关注的体系审核，以其系统性、实用性、有效性获得越来越多地区、行业认可。2007年体系认证工作会提出了在全国鉴定系统全面推进体系建设工作思路。同时，在各地区、各行业多年督导工作基础上，2008年第一批国家级质量督导员名单由人力资源和社会保障部公布。至此，这些年实践总结形成了以体系建设和质量督导为内外两条主线，以鉴定所（站）评优和撤消的红黑榜机制、质量责任书逐级签订、鉴定违规案件查办、空白证书管理、质量指标和信息通报、质量管理队伍建设等为重点内容的一整套质量管理方法和控制技术。
二、系统管理思想和鉴定管理模型
全面理解鉴定及职业资格评价是研究鉴定质量管理的前提。全面理解的关键是运用系统管理思想和系统控制理论。系统管理，要求全面关注机构管理和工作过程的体系、注重过程接口、把握关键环节，是鉴定质量管理（包括体系建设、质量督导）乃至整个鉴定及职业资格评价领域科学发展观的重要组成部分。
笔者用一个数学模型来描述鉴定工作与活动（见图1）。
鉴定关键过程包括鉴定之前、之中、之后的一系列工作，用一条X轴表示，可称之为鉴定过程轴线。在X轴上可以细分出职业标准制订、教材编制、命题和题库管理、试卷管理、资格审核与报名、考场管理、现场评价、成绩管理、证书管理、数据分析与使用等一系列点。
鉴定机构包括各级各类组织和相关人员，用一条Y轴表示，可称之为机构职责轴线。在Y轴上可以细分出部、省级/行业、地市/行业二级鉴定指导机构（中心）及基层鉴定站点（鉴定所站及基地、场所），及这些机构承担不同职责的管理人员、相关机构的工作人员和相关专家等一系列点。
职业资格评价发展历史、发展趋势、相关技术、影响就业培训考评的理念及国际经验，作为鉴定工作发展的财富，用一条Z轴表示，可称之为事业发展轴线。在Z轴上可以细分出不同形势阶段、不同环境背景、不同技术条件等一系列点。
X和Y轴组成的面上，由X、Y上各点发出的本轴垂线相互交织出的众多的点，是鉴定工作对于不同机构和人员的任务内容，每项任务亦有大有小，有些又自成一个小的系统，这些小的系统也由一些工作过程组成。而引入Z轴所形成的立体，即由Z轴上那些点发出的Z轴的垂线与XY工作面的交叉形成的纵深，应是我们对整个鉴定领域进行深度思考的纵身领域。
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鉴定模型中可标出不同过程的起止点和过程连接点，很多连接点是上一过程的终点和下一过程的起点。起止点也可作为输入输出讨论。多个小过程连接形成大过程，系统由许多大小过程组成。系统本身有多个总的起止点，这决定于系统的复杂程度。从鉴定模型可见，以制订标准为起点、以颁发证书为终点的鉴定流程，只是鉴定系统中众多大过程之一，对于不同角色（机构和人员），在不同条件背景下，面对不同顾客，可绘出多条完整流程（X1、X2…），在模型的边缘，可以明确标出这些大过程的输入输出。这时，我们再采用策划-实施-检查-改进（PDCA）循环管理理念，将各个总输出和与之相关的那些系统的总输入连接起来形成管理闭环（当然，此处所说的总输入，已经不是回到上个过程的起点，而是进入下一过程的起点），这样我们就描述出了鉴定系统的四维（动态）图象。形成闭环的系统图象不是静止的，它在我们脑海里可以运动起来。运动轨迹展现了事业的发展。
输入、输出可看作过程开始、结束的点。探讨这些过程时，我们将关注每个过程本身的质量及这些过程结果（输出）的质量。过程受控可达到结果质量可控的目的。某些情况下，如果过程未能受控，则必须对结果进行检测，确认结果质量。以命题质量为例，技能鉴定与纯知识考试的区别之一，在于试题能否鉴定考生实际操作能力。试题是命题过程的结果，如果命题过程受控，试题质量得到控制。当无法确认命题过程受控程度时，对试题各项质量指标（信度、效度、难度、区分度、公平性等）的直接测评就必不可少。正如来料加工的质量控制，如果不能对来料生产过程进行控制，也无法确认原料生产过程受控程度时，就必须对来料进行检验。试题不是整个鉴定过程的结果，但是如果试题质量差，作为鉴定结果的证书的含金量则必然低，不论是控制命题过程，还是检验试题（结果）质量，都是整个大鉴定的过程控制的内容。因此，结果质量必然受到过程质量控制的积极影响，而结果检验和过程控制的结合，才覆盖全面质量控制的完整链条。当输出质量有了保证，下一个循环的输入也获得有效保障。这是我们可以对已发证书质量负责的前提。过程的连续性和整体性，决定了任何一个小过程中的环节、或过程接口出现问题，都可能造成整个链条断裂。因此，质量控制，是对全部过程的控制，可以分解为对所有过程环节和接口以至结果的控制和确认，而不仅是对系统结果的孤立确认。
这个数学模型以系统思想全面探讨国家职业技能鉴定及资格评价，使复杂的鉴定活动能够简明地展现出来，成为研究鉴定系统及其中各项具体内容的有利工具。鉴定模型关注其中各项过程及过程之间的接口，关注质量控制点，这正是开发《体系标准》和探讨包括督导技术在内的各项鉴定质量管理内容及控制方法技术的基础和关键。
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三、着眼问题，内外兼治
??? 随着鉴定量增加，问题总量也在增加，这也给我们提供了研究和宣传的素材。分析问题可以加深对鉴定质量的认识，有助于对问题的敏感判断，提升对问题根源的分析能力和建立问题解决机制的能力。例如，1996年劳动部职业技能开发司和部中心针对某校承包人伪造"中国职业技能鉴定中心"印章发放伪造证书进行诈骗活动一案，向各地劳动（劳动人事）厅(局)发出以"张仁庆诈骗案"为反面教材加强鉴定质量管理宣传工作的通知，要求贯彻《关于加强职业技能鉴定质量管理的通知》(劳部发[1996]362号)精神，按照《关于开展全国职业技能鉴定质量管理工作检查的通知》(劳部发[1996]384号)和《职业技能鉴定工作规则》(劳培司字[1996]58号)的要求加强鉴定管理，保证鉴定质量，树立国家职业资格证书良好社会信誉，打击违法活动。当年12月开展了加强鉴定质量管理宣传报道活动，召开新闻发布会，新华社、人民日报、中央电视台、中央人民广播电台、经济日报、光明日报、工人日报、法制日报等十几家新闻单位的记者到会采访。为进一步做好鉴定违规问题处理工作，部中心2002年开始统计分析鉴定违规问题。到2008年，主管部门累计查处举报违规问题200多件，涉及25个地区、近20个行业部门，主要包括以乱坏好、以假乱真、以低顶高和其他四大类，可分为系统外和系统内两个方面。系统外的问题主要是一些机构自行开展培训考试发证活动，也发现一些地方、部门、协会、学会、培训机构、公司、个人自行设置职业资格考试，并组织培训发证，有的以国家证书的名义，有的假借国务院有关部门名义。系统内的问题也时有发生，部分地区、行业自行制定职业标准，或者组织没有职业标准的职业鉴定、超范围鉴定、考场纪律混乱；鉴定机构和队伍建设不能满足质量管理工作发展需要；部分鉴定所（站）考培不分；空白职业资格证书的印制、发放和库存管理存在漏洞；鉴定与培训、就业相关问题及满足社会、经济发展要求和应对环境变化的趋势研究不足等。
? 质量管理必须有手段，能够发现问题，建立反映和解决问题的渠道，目前部中心正在探索建设职业资格咨询投诉机制。随着鉴定事业做强做大的战略调整，为认真落实《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》（中发[2003]16号）提出的人才强国战略，主管部门积极开展问题与对策等质量控制课题研究。为贯彻《关于进一步加强高技能人才工作的意见》（中办发〔2006〕15号）精神，2006年5月25日张小建副部长在全国高技能人才评价工作视频会议上再次强调鉴定工作要突出抓好质量，强化制度的执行和对社会、企业、院校鉴定质量问题的治理，加强制度规范、技术保证、基础工作和队伍建设管理。随着《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发[2007]73号）的发出，主管部门进一步总结多年成果，工作重点放在强化机构管理和过程控制上。一方面，通过宣传等方式积极改善外部环境。部中心《中国职业培训与技能鉴定》小刊从1993年创刊至今，向全系统发出了包括质量管理内容在内的大量信息。部中心通过资料发行提供大量相关图书和信息服务。1999年中国就业培训技术指导中心暨职业技能鉴定中心信息网站正式开通。目前，"中国劳动力市场网"（www.lm.gov.cn）、"国家职业资格工作网"（www.osta.org.cn）、"中国职业培训与技能鉴定信息服务网"（www.cettic.cn）三网互动，成为宣传质量、维护声誉、防治违规的重要服务窗口。另一方面，强化质量课题研究并注重理论联系实际。将课题成果转化为质量建设实践，在实践中强化规范性、标准化综合治理，增强自身免疫力，保障鉴定系统生存和发展，特别是强化鉴定机构内部质量建设和外部督导，疏堵结合，纠正与预防双管齐下，努力做到内功与外功兼修，达到强化自我、扶正祛邪的质量管理效果。
?????????? 四、研究应用技术，构筑质量长城
随着相关政策、理念、技术的发展，对体系建设与质量督导两条质量管理工作主线及其关系的理解、内外两条主线与各项质量控制手段的关系逐渐明晰，质量管理方法技术在实践中逐渐完善和成熟。标准化全面系统的体系建设是针对质量问题的防线，不仅能使质量控制清晰，而且可以结合鉴定所（站）评优退出机制、质量责任书等多种措施，使之成为一串质量明珠，形成更多质量防线上的要塞，加强这些质量重镇的建设，从而形成鉴定质量的牢固长城。
（一）体系建设和质量督导
1.质量控制需要标准。《体系标准》是规范鉴定机构全面质量管理的基本要求。全鉴定系统体系建设大工程要科学分析、合理安排，每个阶段应突出重点。每个鉴定机构的体系建设要充分发挥领导作用，要有耐心，意志坚定，通过策划，制订本机构质量方针和质量目标，保证资源、分工落实；为保证全员参与，要深入动员、全面培训，切实加强学习，战胜认识恐慌和"本领恐慌"；认真编写符合法律法规和《体系标准》要求、符合实际的体系文件（质量手册、程序文件、作业指导文件等），使质量管理标准化、文件化；在试运行中完善体系文件，自我发现和纠正问题，并通过内部审核、管理评审等方法，形成持续改进机制，使体系逐步完善。体系建设须按"实际、实用、实效"原则，"写应做、做所写、记已做"，从而使体系认证不仅成为质量信誉的有效证明，也成为鉴定机构领导的质量意识和管理人员素质的最好证明。
《职业技能鉴定质量督导工作规程》明确督导分现场督考和经常性检查两种形式，督导职责包括对机构管理、人员管理、鉴定管理的督导和对违规查处、技术研究的参与。现场督考以考评过程为靶向，经常性检查以机构管理为焦点，而《体系标准》正是过程和机构管理的基本标准，体系审核技术覆盖了过程控制与机构管理的方法技术。系统思想引领的体系认证技术强调过程和接口的标准化控制、纠正与预防及持续改进，将督导实践的目光从关注表象或结果引向过程和全局。
2.对鉴定机构的评价包括内、外部评价。内部评价是体系建设的一部分，而督导和认证属外部评价。
外部评价即顾客评价。鉴定机构的顾客包括鉴定评价对象、用人方、上级组织。督导是鉴定机构接受上级评价的一种方式；体系认证是通过上级组织第三方专家审核使鉴定机构获得质量活动信誉的有效途径。
内部评价是自我评价。鉴定机构应确立顾客满意的服务宗旨。测量分析顾客评价，将外部评价结果（信息输出）作为内部评价过程的重要依据（信息输入），通过内部审核、管理评审、未达标项发现和整改、预防措施的采用及持续改进机制的完善等方法，实现"坚持质量第一，提升鉴定水平"的目标。
鉴定机构内外评价涉及对过程和机构的全面质量体系审核技术，以及标准和技术的一致性，将体系建设、体系认证和督导联结在一起。笔者用一关系图（图2），将使用一致标准和方法技术的鉴定机构内、外部评价工作列在同一行，以显示质量督导、体系审核认证、内部审核、管理评审等在标准方法技术方面的内在关联。
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（二）体系建设与各项质量控制手段的关系
体系建设和认证是近年鉴定系统借鉴国际质量管理理念和方法，研发试点的一种全面质量管理方法。其系统性、全面性、开放性特点决定了它可以与各项质量控制措施相互结合、协调统一。
1．建立鉴定所（站）"红黑榜"是一种对鉴定机构有影响力的评估。若缺乏科学统一的评定标准，结论就缺乏可比性、说服力。《体系标准》规范了所有鉴定机构各项过程和内容质量管理。鉴定系统当前可建立以体系认证确认优秀鉴定机构的模式，可称作"红黑榜"机制中的优秀模式。随着鉴定系统整体管理水平的提高，当将《体系标准》视为达标要求，那么未能开展体系建设的鉴定机构将被取消资格，《体系标准》即成为退出机制的标准。
2．为增强鉴定质量意识，2006、2007年部中心要求各地区、各行业鉴定中心结合自身情况分别与部中心签订鉴定质量管理责任书。随后，各地区、各行业鉴定中心分别与下级鉴定机构签订责任书。体系建设把管理职责分解落实到每个岗位和人员，适用于全系统，注重全员参与，涵盖了质量责任书列举的所有承诺，且标准统一。体系建设技术中自我评价技术占很大分量，因而鉴定机构开展内部审核、管理评审等自我评价工作是落实责任书承诺的有效方式。
3．鉴定质量问题投诉和违规查处涉及鉴定管理各个方面。体系建设亦可喻为构筑鉴定防火墙，通过建立过程及其接口的规范控制体系，形成预防问题发生的防御系统。同时，过程、接口质量控制点上的"记已做"机制，如同监控记忆装置，一旦发生问题，可以迅速溯及问题出处并剖析原因，对症下药。
4．对于证书、鉴定试卷及其他各项基本鉴定过程（业务）的管理工作，《体系标准》有明确的系统要求，而质量管理体系的基本原则和方法更贯穿所有业务，同时关注了相关机构、人员活动。以证书管理为例，包括了对证书发放机构的自身约束，对各级用户在证书流转各环节上的必要掌控，及对证书生产厂家等鉴定系统外部相关机构的必要制约。
5．鉴定质量指标和信息通报工作始自2004年，鉴定质量指标包括基础质量信息、质量工作信息、收费管理信息、证书管理信息等，体系思想是深入分析指标的有利武器。指标、信息反映的内容，都可通过体系建设加以保障和充实。
6．质量管理队伍素质决定管理绩效和形象。有针对性的培训和丰富的实践是提高队伍素质的有效途径。培训需要高水平的师资和教材，师资、教材水平都取决于管理理念的先进性、系统性。体系建设要求以系统、精细、放眼全局的目光长远的管理理念，取代局限、粗放、过多受眼前利益影响的思维方式。
（三）质量督导与各项质量控制手段的关系
质量是硬指标。鉴定质量督导包括对鉴定机构管理和鉴定过程控制进行检查、评价、指导。质量评价是对鉴定工作进行评价的硬手段。
1. 鉴定机构"红黑榜"是2006年鉴定所（站）普查中初步建立的。全国质量检查或各地区、各行业年检均以上级督导、抽查为主要形成。督导是机构外部评价的重要方式之一。
2．鉴定质量管理责任书的作用是强化自我监督机制，部、省级/行业、地市/行业二级机构、基层所（站）之间逐级对当前关注的具体质量问题签订责任书，达成共识，也可成为上级检查依据之一。很多地区、行业在责任书中提到强化体系、加强督导、建设队伍。督导是督促落实责任书的一种方式。
3．调查核实鉴定违规情况是督导工作规程规定的督导职责之一。为做到"迅速反应，及时处理"，防止事态恶化，近几年通过典型案件调查并经司法介入彻底查处，初步建立了重大投诉举报应急处理方案；对于一般投诉举报，建立了一套有效的处理程序。案件查处需要一批熟悉业务的人员，督导人员因质量管理技术方法方面的知识和经验而成为当前完成这项工作的重要力量。
4．证书管理等各项业务需要监督指导。证书管理既是鉴定过程的重要组成部分，也是机构管理的重要内容，督导的主要形式包括对鉴定过程和机构管理的督导，证书管理是督导关注的重点内容之一。
5．鉴定质量指标包含各地区、各行业质量督导情况。通过督导实践，例如区域督导责任制、"职业资格全国统一鉴定督导日"等，可以丰富督导人员技术经验，检验质量指标。信息通报涉及包括质量督导总结在内的多方面鉴定质量管理情况。例如通过《国家职业资格全国统一鉴定现场督考情况通报》等形式，总结经验并发布相关质量信息。
6．近年各地、各行业组织了大量督导员培训。通过选择管理人员、考评人员等多方面人员参加培训，强化质量队伍建设，宣传质量管理工作。
五、强化能力建设 坚持科学发展
（一）探索实践，提升能力
鉴定，以职业活动为导向，以能力建设为中心，必须坚持为社会服务，为顾客（劳动者、用人单位、政府、企业、院校等）服务的宗旨，做好能力开发事业。为了实现鉴定系统全面协调可持续发展，首先要坚持统筹兼顾的根本方法，强化各项基础建设，完善鉴定系统自身能力建设，加强鉴定机构自我评价、创新完善、质量认证、持续改进制度化建设，将质量管理理论方法与鉴定系统能力建设实践紧密结合。提高创新能力，是全面质量管理系统思想的要求。以提升鉴定服务水平为关注点，从注重实效和操作性的角度，笔者提出运用鉴定模型研究质量控制点和各项质量建设方法技术，以体系建设为引导方式，应用《体系标准》，开发和推动省级/行业机构管理及评价工作，综合发挥各种质量管理手段作用，从机构人员素质和技术发展的视角关注能力建设。
1．提升技术研发能力。随着鉴定事业做强做大，很多问题逐步解决，同时又会出现新的问题，可开发的外延空间越来越广阔，内涵也越来越丰富。有待研究的课题很多，如：如何适时、充分、有效利用和创新鉴定管理手段；如何同时练好自我完善内功和质量督导外功；如何根据形势不断完善质量，发挥鉴定带动培训、促进就业的积极作用等。目前正在开展的多媒体资源中心建设、小规模鉴定下放后的质量控制技术应用等多项研究，从基础建设到系统保障，为部中心及整个鉴定系统持续发展提供动力。问题与课题促动技术研发。可以说，技术研发是为鉴定系统这台巨型战车研制动力更强大的引擎。应加大宣传，鼓励鉴定系统技术研发能力建设，包括鼓励在研发创新中有突出贡献的机构和人员，并注重应用，加强质量控制技术支持能力建设，形成更强大的战斗力。
2．提升机构管理能力。对承担着数千类职业（工种）鉴定的全国众多鉴定机构进行指导评价是机构管理的重要内容，《体系标准》的开发应用为统一鉴定机构管理标准提供了科学高效的解决方案。能力建设重在把研究试点的成果通过进一步实践再提升。一方面讲自律，加强鉴定机构自我监控、自我评价能力建设；另一方面讲评审，从规范省级、行业鉴定（指导）中心的机构评价工作入手，加强全系统评价认证能力建设。
以鉴定机构年检为例，将年检与体系建设和机构评价认证结合，将《体系标准》相关条款作为机构检查评分依据，在全系统实现年检标准统一规范，实现鉴定机构标准化管理。
3．提升队伍执行能力。队伍在质量管理实践中成熟。随着鉴定人次的增加和顾客要求的提高，对质量管理人员的素质和专业化水平的要求也越来越高。树立良好的职业道德，以正确的理念思考、掌握有效的方法技术，在实践中总结和提高，是对质量管理人员的基本要求。队伍建设需要进一步完善相关机制，明确鉴定质量管理人员的责权利，保障行使鉴定质量管理职责的必要资源，高水平的培训和实践机会都不可少。体系审核人员、督导人员主要来自鉴定系统内部，只有鉴定队伍整体素质提高了，质量管理队伍素质才能持续提升。质量管理队伍解决问题能力的提升，将带动整个鉴定管理队伍能力的提升。
（二）统一认识，科学发展
事业的发展是第一要义，服务大局是坚持发展的方向，质量第一是和谐发展的要求。
人力资源社会保障部尹蔚民部长要求部全体工作人员认真学习和实践科学发展观，努力提高为人民服务的能力水平，团结一心，促进事业的发展。鉴定质量管理紧密围绕开发人力资源的鉴定评价工作，是以人为本、服务人民群众、维护社会稳定的重要内容。当前，部中心科学发展观学习实践活动的主题为"服务就业，培养人才，科学评价"。鉴定工作是为广大劳动者服务的，强化质量是人本思想在鉴定工作中的集中体现。以人本思想为核心，在处理质量与质量建设投入的关系上就会有正确的态度。
回顾鉴定管理发展历程，"质量第一"就是以人为本，承载着保护上亿本职业资格证书声誉的责任，体现着近万名质量管理人员、数万鉴定管理人员、十几万考评人员的职业形象。展望未来，坚持实事求是、坚持改革创新、坚持科学发展，是鉴定事业持续发展、鉴定有效辅助培训、服务就业大局和经济发展的基本要求。
鉴定机构规范和鉴定过程控制是科学评价鉴定质量的重点，内容和过程质量建设是持续发展、科学发展的重要课题。因此，要加强技术研发，支持机构、队伍、过程控制能力建设，通过系统思想引领的标准建设及以标准为基础的体系建设实践，实现统一认识、整合能力、和谐实践、提高效率、维护公平的目标。系统化质量建设是领导工程。管理者坚守质量为先的理念是事业不断发展的关键。质量管理理论方法技术的生命在于实践和发展。各级质量管理者应具备很强的研发创新能力和管理实践能力，站在质量管理研究和应用的前沿，引领鉴定质量管理工作为提高劳动者素质服务，为适应社会经济发展服务，以质量提升促进事业发展。同时，相关组织应保证专门的质量管理人员得到标准技术方面的培训，并为理论方法应用于实践配置必要资源，确保质量控制活动效率。
在不断提升的平台上创新实践，是鉴定事业科学发展的要求。诸如年检与体系建设结合这样的鉴定质量控制方法创新，需要有整体管理能力不断提升作基础。这启示我们：推动整体水平和全员素质的提高，是质量管理方法技术不断发展完善的基础，也是这些方法技术得以充分应用和发挥作用的前提。一方面，质量管理工作可以推动鉴定机构整体素质和服务水平的提升；另一方面，鉴定机构的整体素质水平又影响着质量管理方法技术的应用水平。机构水平普遍较差时，我们需要宣传的主题和可以选用的方法都受到限制；随着机构水平普遍提高，我们可以逐渐提高能力要求，在方法技术的选用方面也可以做到更加全面和自由。
实践出真知，鉴定事业在工作中发展，鉴定质量管理水平在实践中提高。我们不能在理论方法中寻找勇气，成功归功于实践者。鉴定质量管理者应把制度建设、体系建设、应急处理机制方法、质量控制方法、队伍建设等重点课题，与职业资格清理整顿、企业技能人才评价试点、鉴定机构体系建设、鉴定质量督导、专项能力考核等当前重点工作紧密结合，坚持实际、实用、实效原则，按照符合国情、符合客观发展实际的工作方案，采取积极有效的措施，全面系统地做好鉴定质量管理工作。
国际质量管理专家朱兰说："21世纪是质量的世纪。"改善质量是鉴定事业科学发展的基本要求，也是很高的要求。不断改善质量，需要首先改变一些习惯，着力转变不适应、不符合科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题。管理习惯的变化需要有胆识的决定。质量管理的要领就是从各机构、各部门、每个人的职责做起，在实践中重复那些简单的规则。质量管理的成功，总是从脚下的这一步开始的。
